Système électoral, Constitution et stabilité gouvernementale

La question que je souhaite brièvement traiter ici est la suivante : quelle est la cause principale qui dans un système démocratique représentatif assure la stabilité gouvernementale ou au contraire provoque une instabilité dont on doit reconnaître qu’elle est nuisible pour l’efficacité des gouvernements.

Dans la démocratie représentative, c’est le peuple qui choisit périodiquement ses représentants, donc il y a probablement une composante des causes possibles qui est liée à ce qu’est ce peuple et en particulier à son histoire et aux évènements parfois tragiques qui l’ont marquée. Bien que cela ne soit pas en lien avec la question de la stabilité gouvernementale, on connaît par exemple les attitudes opposées du peuple français et du peuple allemand en ce qui concerne les référendums : pour beaucoup de français à la suite de la pratique gaullienne des débuts de la 5^ème République c’est l’expression la plus démocratique de la souveraineté populaire, alors que pour les allemands marqués par le souvenir du référendum-plébiscite de 1934 donnant les pleins pouvoirs à Hitler c’est tout simplement interdit par leur Constitution.

Mais les peuples et leur histoire ne peuvent être l’objet de changements rapides et volontaires comme peuvent l’être les systèmes électoraux ou les Constitutions. Comme les lois relatives au mode de désignation des représentants élus sont en général des lois « ordinaires » (dans certains cas des lois « organiques »), leur révision est plus facile que celle de la Constitution. C’est cette facilité qui à mon sens explique pourquoi les réflexions sur le sujet évoqué ici portent le plus souvent uniquement sur la loi électorale.

Les systèmes électoraux

On sait qu’en général les modes de scrutin uninominaux que ce soit à un ou deux tours ont tendance à favoriser l’élection au Parlement de groupes parlementaires dont l’un obtient la majorité absolue des élus, même si dans beaucoup de cas il n’y a dans les pays pratiquant ces modes de scrutin aucun courant politique atteignant cette majorité absolue. Le système uninominal à un tour favorisant à terme un bipartisme quasi exclusif (avec les autres partis presque inexistants) permet assez souvent l’apparition d’une majorité absolue « citoyenne » (en se limitant bien sûr aux suffrages dits « exprimés », ce qui suppose en plus d’abord l’inscription sur les listes électorales, puis le vote) comme c’est par exemple le cas aujourd’hui aux États-Unis.

Dans les régimes parlementaires cela conduit en général à une stabilité gouvernementale, même si l’exemple récent de l’Angleterre nous montre qu’avec une même assemblée se sont déjà succédés trois gouvernements (tous issus du parti Conservateur). Un risque avec ce système électoral est que, si un parti a une majorité relative importante dans le pays, sa représentation parlementaire peut être tellement majoritaire qu’elle peut pousser un gouvernement à des actes politiques moralement contestables sans risque d’être renversé (car le nombre de députés se désolidarisant de leur propre camp parce qu’ils font passer la Morale avant le souci du financement nécessaire pour leur réélection est hélas souvent trop faible).

Dans les régimes présidentiels comme les États-Unis, c’est le Président qui doit faire accepter les lois qu’il propose par le Parlement (ici Chambre des représentants et Sénat), mais l’expérience montre que souvent en deuxième partie de mandat il est très difficile de gouverner. Ce n’est sans doute pas dans ce cas la loi électorale qui est en cause mais le fait que le bipartisme a une très forte composante territoriale : il y des états « Démocrates » et des états « Républicains »

Dans les systèmes de représentation proportionnelle, il n’y a pas plus de majorité absolue pour un courant politique chez les élus que ce qu’il n’y en a dans le peuple. L’Allemagne qui fonctionne sur ce principe est pourtant un exemple de stabilité gouvernementale, mais c’est lié à l’habitude des gouvernements de coalition et à leur acceptation par les électeurs.

Mais comme il a été dit plus haut les exemples venus d’ailleurs peuvent ne pas être pertinents pour notre pays ; venons-en donc maintenant au cas de la France.

Le cas de la France

Sous la 4^ème République il y a eu 3 élections législatives (1946, 1951 et 1956) à la proportionnelle plurinominale par circonscription avec répartition des restes à la plus forte moyenne, même si on a cherché à corriger ce mode de scrutin en lui donnant un certain aspect majoritaire par la loi des apparentements du 7 mai 1951. À vrai dire cette modification avait surtout pour but de réduire l’influence parlementaire des communistes du PCF et des gaullistes du RPF.

Pendant les douze ans de cette République se succèdent 22 gouvernements bien que seulement 5 d’entre eux aient démissionné par suite du résultat négatif du vote de confiance (les autres ont en général pris les devants et n’ont pas attendu le vote) : c’est donc une instabilité gouvernementale évidente.

Sous la 5^ème République il y a eu 16 élections législatives (1958, 1962, 1967, 1968, 1973, 1978, 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002, 2007, 2012, 2017 et 2022), toutes au scrutin uninominal majoritaire à deux tours sauf celle de 1986 qui a eu lieu au scrutin proportionnel départemental avec répartition des restes à la plus forte moyenne et où pour la première fois il y a eu, comme depuis lors, 577 députés élus. La stabilité gouvernementale a été presque constante puisqu’il y a eu seulement 43 gouvernements pour 25 premiers ministres différents alors qu’en proportion des durées (65 ans à ce jour pour la 5^ème République contre 12 ans pour la 4^ème) il aurait pu y avoir, sans changement de Constitution ni de mode de scrutin, environ 140 gouvernements.

Cette stabilité s’est maintenue même pendant les deux années du 1^er gouvernement de cohabitation (1^erministre Jacques Chirac) (291 parlementaires sur 577 malgré la proportionnelle). Une seule fois, une motion de censure a été adoptée ; c’était contre le gouvernement de Georges Pompidou, le 5 octobre 1962 par 290 voix (la majorité requise alors pour l’adoption étant de 241 voix), parce que celui-ci mettait en œuvre la procédure de révision constitutionnelle relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, en passant par l’article 11 comme le souhaitait le général De Gaulle et non par l’article 89 comme cela aurait dû se faire selon la Constitution de 1958 (pratique que le président du Sénat d’alors, Gaston Monnerville, avait qualifiée de « forfaiture »). Mais cette motion de censure a été inefficace puisque lors des élections législatives qui ont suivi la dissolution de l’Assemblée nationale c’est une majorité conforme aux souhaits du général De Gaulle qui a été élue, ce qui a permis que Georges Pompidou soit de nouveau nommé 1^er ministre.

Depuis la dernière élection législative de 2022, les groupes parlementaires dit de la majorité présidentielle regroupent : Renaissance (issu de la République en marche d’Emmanuel Macron) avec 166 membres et 4 apparentés, Démocrate (le Modem de François Bayrou et des indépendants) avec 51 membres et Horizon (groupe des « amis » d’Édouard Philippe) avec 28 membres et 2 apparentés, soit en tout 251 députés alors que l’opposition, toutes tendances confondues en a 326. Et pourtant le gouvernement semble stable : il y a eu à maintes reprises recours à l’article 49.3 qui permet l’adoption sans vote sauf si une (ou des) motion(s) de censure est (sont) déposée(s) et adoptée(s) par l’Assemblée nationale à la majorité absolue de 289 voix au moins.

Des motions de censure ont certes été déposées, mais sauf pour le RN qui dans le but de faire tomber le gouvernement a voté des motions déposées par les groupes issus de NUPES, elles n’ont en général été votées que par ceux qui les déposaient. Cette pratique signifie que des années du système constitutionnel de la 5^èmeRépublique, ont fini par donner à la plupart des groupes parlementaires une vision gaullienne de la motion de censure : il ne s’agit plus de faire tomber le Gouvernement, mais d’exprimer par une motion le projet alternatif que l’on porte. Tant que cette façon de voir prévaudra dans une large majorité des groupes d’opposition, il n’y a aucun risque qu’une motion de censure soit adoptée. Cette situation survient avec une loi électorale prévoyant le scrutin uninominal majoritaire (et pourtant, il y a 10 groupes parlementaires), et il n’y a aucune raison qu’il n’en soit pas de même si on adoptait un système électoral proportionnel. Quant à l’argument qui condamnait la proportionnelle de 1986 parce qu’elle avait fait rentrer au Parlement 35 députés de ce qui était alors le FN, on voit qu’il n’a pas grande valeur puisque cette fois-ci, pourtant avec le scrutin uninominal, ceux du RN, nom qui a succédé au FN, se retrouvent 79 sur les bancs de l’Assemblée.

On pourrait certes craindre que si une élection à la proportionnelle (nationale, régionale ou départementale) était mise en place et le restait de nombreuses années, les comportements des élus changent et que tous ceux constituant les diverses composantes de l’opposition ne finissent, tout en maintenant leurs désaccords de fond, par s’unir pour faire tomber les gouvernements. Si l’on veut éviter cette possibilité il suffit d’adopter (comme si je ne trompe cela semble être le cas en Espagne) une révision constitutionnelle dans laquelle l’article 49.3 verrait sa rédaction modifiée. Au lieu de dire « le texte du gouvernement est adopté sans vote sauf s’il y a dépôt et adoption à la majorité absolue d’une motion de censure » on dirait « le texte du gouvernement est adopté sans vote sauf si l’opposition dépose un projet alternatif et si celui-ci est adopté à la majorité absolue ». Par cette révision les notions de « vote de confiance » aujourd’hui facultatif ou de « motion de censure » pourrait disparaître de notre Constitution.

Ces développements me semblent suffisants pouvoir dire que l’instabilité gouvernementale n’a pas comme première cause un système électoral qui la favorise mais des imperfections de la Constitution qu’on peut aisément faire disparaître. Pour autant cela ne résout pas le problème du « bon » système électoral, car la stabilité gouvernementale n’est pas le seul critère de jugement possible. Un point essentiel est en effet celui du rôle du député : les députés sont-ils collectivement le corps législatif qui avec le Sénat, comme modérateur, détermine les lois qui doivent s’appliquer dans le pays, ou sont-ils des représentants des citoyens d’un certain lieu qui vont défendre au Parlement des intérêts ou des préférences locales ? L’exemple du débat sur la Corrida, avec la notion de tradition locale, le montre bien. Certes il serait souhaitable qu’au lieu de ce choix alternatif les députés remplissent les deux rôles, mais il est clair que le mode de scrutin va déplacer le curseur de l’équilibre dans un sens ou dans l’autre : la proportionnelle favorisant plutôt l’aspect national, le scrutin majoritaire l’aspect local.

J’ai essayé dans ce texte, dont le but est de nourrir un débat, d’exprimer mon analyse, mais il se pourrait que certains aspects de la question m’aient échappé. C’est pourquoi toutes les réponses ou critiques sont les bienvenues.

Jean Palesi